Законодательство об электронных документах и их архивах

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТАХИ ИХ АРХИВАХ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

А.А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Вятского государственного университета, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал), кандидат юридических наук.

А.А. Кирилловых поднимает проблемы становления и формирования законодательства об электронных документах и архивах в контексте развития информационного общества и предлагает пути нормативно-правового обеспечения электронного документооборота в целом и в отдельных сферах деятельности в рамках информационного взаимодействия.

Ключевые слова: электронный документ, архив, законодательство, электронное правосудие, электронная торговля.

Электронный документооборот: стратегии развития в информационном пространстве

Расширение границ информационной деятельности, развитие информационных технологий в рамках информационного права определяют потребность в наличии специального законодательства, призванного регулировать отдельные механизмы упорядочения информационного потока.

Решению обозначенных проблем может способствовать дальнейшее развитие нормативной основы электронной формы взаимодействия в различных сферах общественной жизни в контексте информационного пространства <1>.

———————————

<1> Кирилловых А.А. Правовые аспекты механизма электронного взаимодействия в законодательстве об электронной подписи // Адвокат. 2011. N 11. С. 52 — 63.

Электронный документооборот в России становится все более распространенным. Информация в электронном виде превращается в ценный ресурс управления, что в практике многих развитых стран находит подтверждение в реализации конкретных программ по адаптации своих граждан к новой информационной среде.

Стоит сказать, что за подобной ситуацией в информационной среде стоят объективные реалии. Так, примером может служить тема «электронного правительства», электронного документооборота, электронных библиотек, счетов-фактур и документов, которая в последнее время стала довольно популярной.

12 февраля 2011 г. вышло распоряжение Правительства РФ N 176-р <2>, утвердившее План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности. Это распоряжение поставило перед Федеральным архивным агентством (Росархив) задачу внедрить во всех подразделениях аппаратов органов исполнительной власти систему электронного документооборота с подключением ее к межведомственному электронному документообороту (МЭДО). Решение такой задачи требует выполнения не только организационно-технологических решений (наличие защищенной локальной сети, приобретение необходимого оборудования, программного обеспечения, обучения кадров), но и действий в сфере разработки нормативно-регулятивных инструментов, которые обеспечили бы правовую сторону реализации задуманной концепции по информатизации сферы оказания публичных услуг.

———————————

<2> СЗ РФ. 2011. N 8. Ст. 1151.

Второе направление работы требует в том числе методического обеспечения и контроля со стороны Росархива за внедрением электронного документооборота в органах исполнительной власти. Это вызывает необходимость в подготовке дополнений к Правилам делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, разработки рекомендаций по подготовке ведомственных перечней документов, создаваемых в электронном виде, организации ведения классификаторов для МЭДО.

В то же время функции и полномочия Федерального архивного агентства в настоящее время объективно не позволяют реализовать на практике все необходимые мероприятия, несмотря на то что на проблемы сферы компетенции Росархива указывалось еще в ходе реализации административной реформы, а утрата ведомством ряда ключевых функций негативно сказывается на всей отрасли и сегодня <3>. В итоге выполнение задачи по оптимизации численности чиновников в очередной раз тормозится вследствие необходимости дополнительных штатов для выполнения новых полномочий государственных органов.

———————————

<3> Артизов А.Н. Объемы бюджетной поддержки федеральных и региональных архивов в условиях экономического кризиса остаются скромными, но не сократились // Отечественные архивы. 2011. N 2.

Развитие информационного пространства в сфере публичного управления тесно связано с информационно-коммуникационными ресурсами, позволяющими обеспечить открытость деятельности управленческих структур, в том числе через интернет-ресурсы. Однако использование информационно-коммуникационных технологий в органах государственной и муниципальной власти не ограничивается созданием и ведением сайтов. С их помощью проводятся прямые трансляции заседаний, интернет-конференции, создаются интернет-приемные депутатов. Информационные технологии обеспечивают работу депутатов и структурных подразделений законодательных органов, автоматизированная система документооборота Государственной Думы обеспечивает единую автоматизированную технологию работы с документами, предполагается создать национальный электронный архив законодательства России <4>.

———————————

<4> Исаков В.Б. Концепция создания Национального электронного архива законодательства России // 

В то же время сфера информационных технологий в государственном управлении, касающаяся информационного межведомственного обмена, не получает должного правового регулирования. Неслучайно в связи с этим звучат призывы о необходимости отнесения регламентации организации документооборота в части взаимодействии различных субъектов с органами государственной власти к объектам права, требующим специального правового урегулирования <5>.

———————————

<5> Семилетов С.И. Документы и документооборот как объекты правового регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

При рассмотрении вопросов электронного документооборота на первый план выходит проблема сохранности электронных документов, которые нужно будет хранить на протяжении многих лет, не нарушая при этом целостности, аутентичности, сохраняя информацию, которая может понадобиться в любое время. Выполнение данного требования связывается с острой необходимостью разработки законодательно-нормативной базы, позволяющей гораздо шире использовать электронные документы и современные технологии как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности, и создающей правовые основы организации хранения электронных документов.

Практически во всех странах «легальная» жизнь электронных документов базируется на трех законах: об электронной цифровой подписи, об электронном документе, об электронной коммерции. В России к настоящему времени принят только первый.

Сегодня существует ряд законодательных актов, регулирующих практику применения систем электронного делопроизводства и документооборота:

— Гражданский кодекс РФ (1994 г.) <6> допускает «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон» использование при совершении сделок «факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи либо иного аналога собственноручной подписи» (ст. 160 п. 2);

———————————

<6> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

— Федеральный закон «Об электронной подписи» (2011 г.) <7> призван модернизировать и упростить эти процедуры. Он законодательно вводит понятие электронно-цифровой подписи (ЭЦП) как реквизита электронного документа при его использовании в системах и сетях общего пользования, а также регламентирует деятельность удостоверяющих центров по организации инфраструктуры открытого ключа подписи;

———————————

<7> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2036.

— Трудовой кодекс РФ (2003 г.) <8> налагает значительные ограничения на создание кадровой документации исключительно в электронном виде. Практически все документы, необходимые или возникающие в процессе трудовых отношений, должны иметь бумажную форму, так как «при принятии решений, затрагивающих интересы работника, работодатель не имеет права основываться на персональных данных работника, полученных исключительно в результате их автоматизированной обработки или электронного получения» (п. 6 ст. 86). Тем не менее документы, которые оформляют принятие «решений, затрагивающих интересы работника», могут создаваться только как электронные. А это в персональном и социальном отношениях очень важные документы: приказы (распоряжения) по личному составу и лицевые счета;

———————————

<8> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.

— Таможенный кодекс Таможенного союза (2009 г.) <9> устанавливает, что «документы, необходимые для выпуска товаров, могут быть представлены в форме электронных документов» (п. 4 ст. 176, п. 5 ст. 180, п. 5 ст. 183, п. 2 ст. 190, п. 2 ст. 193);

———————————

<9> СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.

— Арбитражный процессуальный кодекс РФ (2002 г.) <10> допускает представление в качестве письменных доказательств документов, подписанных ЭЦП или иным аналогом собственноручной подписи (ст. 75). Практика арбитражных судов по рассмотрению электронных документов в качестве доказательств в дальнейшем может быть легко принята судами общей юрисдикции;

———————————

<10> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

— Федеральный закон «О бухгалтерском учете» (2011 г.) <11> допускает ведение бухгалтерского учета в электронной форме: первичный учетный документ, регистры бухгалтерского учета, документы учетной политики, стандарты экономического субъекта, другие документы, связанные с организацией и ведением бухгалтерского учета, могут существовать в виде электронного документа;

———————————

<11> СЗ РФ. 2011. N 50. Ст. 7344.

— Налоговый кодекс РФ (2000 г.) предполагает подачу налоговой декларации «на бумажном носителе или в электронном виде» (п. 2 ст. 80).

Министерство по налогам и сборам с 2002 г. разрешило подачу налоговой декларации исключительно в электронном виде (Порядок представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи, утв. Приказом МНС России от 2 апреля 2002 г. N БГ-3-32/169). В настоящее время подобная практика продолжена и активно расширяется в рамках деятельности Федеральной налоговой службы (ФНС России).

В ряде случаев распоряжения Министерства финансов РФ и положения Центрального банка РФ позволяют отказаться от бумажной формы документов, что, например, относится к платежным поручениям в банковской сфере <12>. Равноправие бумажных и электронных документов просматривается в нормативах, относящихся к срокам хранения управленческих и финансовых документов <13> и к форме представления регистрационно-контрольных карточек <14>. Кроме того, непосредственное отношение к созданию и управлению электронными архивами имеют Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации»; стандарт РФ «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»; «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук»; Основные правила работы архива организации.

———————————

<12> Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 27.

<13> Перечень типовых управленческих документов, образующихся в деятельности организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 8; Примерный перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. М., 2000. С. 6.

<14> Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. М., 2001.

Электронный документ и электронный архив:

поиск нормативной концепции

Камнем преткновения в процессе принятия новых законов и в применении существующих является вопрос о юридической силе электронного документа. Примечательно, что подписание соответствующего закона в США было отмечено как эпохальное событие, но и там еще очень далеко до реального массового применения имеющих юридическую силу электронных документов.

В действующем Законе «Об архивном деле в Российской Федерации» лишь раз упоминается электронный архив (в ст. 5). Ведущий эксперт по управлению документацией компании ЭОС Н.А. Храмцовская отметила, что Закон игнорирует проблемы обработки и хранения документов на электронных носителях, что может повлечь в будущем проблемы с утратой огромного информационного богатства страны <15>.

———————————

<15> Храмцовская Н.А. Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации»: заметки на полях» // Делопроизводство и документооборот на предприятии. 2005. N 8.

Правовое регулирование вопросов работы с электронными документами предполагает закрепление в нормативных правовых актах прежде всего понятия «электронный документ» и возможности использования электронных документов наравне с традиционными документами в различных сферах деятельности, особенно в сфере государственного управления. Применение электронных документов требует законодательного обеспечения их юридической силы, т.е. установления порядка их удостоверения (состава и способов оформления реквизитов), а также защиты от искажений в процессе электронного обмена. В связи с этим в современном законодательстве предпринимались попытки создания определенных условий для использования в данных целях технологии электронной подписи <16>.

———————————

<16> Ларин В.М. Электронные документы: нормативно-методическое обеспечение // Вестник архивиста. 2009. N 2.

Здесь имеется в виду Закон «Об электронной цифровой подписи» (далее — Закон об ЭЦП) <17>. В то же время следует обратить внимание и на техническую сторону рассматриваемой проблемы. Вопросы юридической силы электронного документа и применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) тесно связаны: наличие ЭЦП — необходимое (но не достаточное) условие юридической силы электронного документа.

———————————

<17> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.

Основы придания юридической силы электронным документам заложены Законом «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В соответствии с ним электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.

Основная цель Закона об ЭЦП — сформулировать условия, при которых электронный документ, снабженный электронной цифровой подписью, аналогичен бумажному.

Российское Правительство интенсифицировало усилия по созданию удостоверяющих центров и внедрению ЭЦП в практику. Законодательная работа по разработке собственных нормативных актов об ЭЦП велась субъектами Федерации. Однако таких усилий оказалось явно недостаточно, что в конечном счете свело на нет работу по массовому внедрению в практику использования ЭЦП.

Юридическая сила электронного документа тесно связана с вопросами собственности на них. С точки зрения здравого смысла собственность на электронные документы — вещь очень простая. Имея электронный документ, в большинстве случаев есть возможность скопировать его на другой носитель и получить точно такой же документ. Однако с точки зрения требований законодательства сразу же возникает множество вопросов: кто будет собственником этого документа, допустимо ли копирование с правовой точки зрения, будет ли полученная копия иметь юридическую силу и т.д.

В Законе есть термин «обладатель информации» — лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам.

Обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование.

От имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

В настоящее время указанный выше Закон об ЭЦП утратил свою юридическую силу в связи с принятием Закона «Об электронной подписи», который в своих положениях уже не содержит понятия «электронный документ».

Одной из причин изменения в правовом регулировании подписания электронных документов выступала ограниченная сфера применения электронных цифровых подписей. Закон об ЭЦП не позволял использовать в электронном документообороте иные технологии подтверждения аутентичности текста документа, кроме указанных в этом Законе. Использование иных аналогов собственноручной подписи, кроме регламентированных законами и иными нормативными правовыми актами, как отмечали отдельные специалисты, возможно только по соглашению сторон электронного документооборота <18>.

———————————

<18> Кирилловых А.А. Указ. соч.

Закон об ЭЦП существенным образом изменяет правовое регулирование отношений, связанных с подписанием электронных документов. Новый нормативный акт — это важный шаг к безбумажному ведению дел, и наряду с традиционной подписью на бумаге всем юридическим и физическим лицам разрешается оформлять электронные подписи, предназначенные для использования в электронных документах.

Ряд моментов ранее регулировался Законом «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»; с 1 января 2008 г. вместо этого документа действует часть четвертая ГК РФ. Отдельная статья Кодекса регулирует авторские права на базы данных, которые в некоторой степени могут рассматриваться как электронные архивы.

В свою очередь, «Основные правила работы архива организации» представляют интерес в плане установления нормативных требований к электронным архивам организаций.

Как известно, трудности современного законодательства нередко связываются с неопределенностью и нечетким пониманием конкретных вещей и явлений. Причиной такой ситуации является отсутствие в нормативном материале категориального аппарата, который помог бы более грамотно ориентироваться в вопросе применения положений конкретного нормативного акта. Несомненно, сферу электронного документооборота не могут не интересовать свои, специальные категории, обеспечивающие понятийный инструмент в установлении механизмов информационного взаимодействия и сохранности информации. К таким категориям мы смело можем отнести «электронный документ» и «электронный архив». Правда, в рассматриваемой ситуации нет абсолютной неопределенности, определение данных понятий имелось на уровне нормативной базы и отдельных правовых исследований.

Следует провести определенный анализ формулировок имеющихся понятий, чтобы получить некоторое представление о содержательной их стороне.

Во-первых, определение понятия «электронный документ» давалось в Законе об ЭЦП <19>. В соответствии с ним электронный документ — это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. Выражение «электронно-цифровая форма» означает здесь последовательность двоичных символов. К главной особенности электронного документа можно отнести отсутствие жесткой привязки к конкретному материальному носителю. В качестве копии электронного документа может рассматриваться только его бумажная копия. Так, электронное письмо является электронным документом, хотя оно может и не иметь материального носителя. Между тем переданное по факсу сообщение электронным документом не является.

———————————

<19> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.

Во-вторых, в стандарте «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» дается следующее определение: документ на машинном носителе — документ, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной (например, файл на дискете — документ на машинном носителе). В данном определении присутствует четкое указание на наличие материального носителя документа, тогда как в случае сообщения, переданного по электронной почте, такого носителя нет.

В-третьих, например, в терминологии государственного стандарта ГОСТ Р ИСО/МЭК 15910-2002 <20> приводится определение, согласно которому документом, являющимся элементом документации, считается целевая информация, предназначенная для конкретной аудитории, размещенная на конкретном носителе (например, в книге, на диске, в краткой справочной карте) в заданном формате.

———————————

<20> ГОСТ Р ИСО/МЭК 15910-2002. Информационная технология. Процесс создания документации пользователя программного средства. Принят и введен в действие Постановлением Госстандарта России от 25 июня 2002 г. N 249-ст.

Попытки дать определение понятий «документ» и «электронный документ», а также принципиальные различия между этими двумя формами представления и хранения информации уже предпринимались в юридических исследованиях.

С.И. Семилетов считает, что документ — это объект, в котором в результате волевых действий человека материально зафиксирована выделенная по цели и назначению информация (о событиях, состояниях, фактах, действиях и обстоятельствах, с которой связаны определенные правоотношения и (или) юридические последствия) с реквизитами в определенной форме и формате, позволяющими человеку передавать его во времени и пространстве, однозначно воспринимать и идентифицировать непосредственно или с помощью инструментально-технических (или программно-аппаратных) средств <21>. В свою очередь, под электронным документом указанный автор понимает созданный при помощи аналоговых электронно-механических или электронных цифровых программных и аппаратно-технических (ЭВМ) средств документ, в котором выделенная информация с реквизитами представлена и материально зафиксирована в форме аналоговой записи или в форме цифровой записи идентифицируемого файла, идентифицируемой записи в файле (файлах базы данных) или иной выделяемой записи в цифровом коде на каких-либо электронных носителях, доступной для использования, копирования, передачи и получения по телекоммуникационным каналам связи и последующей обработки в информационных системах, а также для однозначного отображения или воспроизведения при визуальном или ином восприятии человеком с помощью этих средств <22>.

———————————

<21> Семилетов С.И. Указ. соч.

<22> Там же.

В современных исследованиях предлагается и иное понятие электронного документа, применяемого для целей обеспечения доказательной базы в рамках судопроизводства. Так, А.В. Рыбин под электронным документом как источником судебного доказательства предлагает понимать сведения об обстоятельствах, подлежащих установлению по делу, записанные на перфокарту, перфоленту, магнитный, оптический, магнитооптический накопитель, карту флэш-памяти или иной подобный носитель, полученные с соблюдением процессуального порядка их собирания <23>. В то же время в правовых исследованиях отдельными учеными в рамках разработки концепции правового обеспечения электронной торговли, в том числе с использованием ресурсов Интернета, звучали предложения необходимости унификации норм гражданского законодательства Российской Федерации с Конвенцией ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах и целесообразности разработки и принятия Закона «Об электронной коммерции» с учетом закрепления в них определений понятий «электронный документ» и «электронный документооборот».

———————————

<23> Рыбин А.В. Электронный документ как вещественное доказательство по делам о преступлениях в сфере компьютерной информации: процессуальные и криминалистические аспекты: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005.

В.Ю. Моченов предлагает под электронным документом понимать электронное сообщение, в отношении которого существует признанная участниками электронного документооборота или утвержденная компетентным органом, или установленная законом процедура, позволяющая однозначно преобразовать его в документ традиционного режима. В свою очередь, электронный документооборот, по мнению автора, — это передача с помощью средств электросвязи электронных документов в процессе их подготовки от создания до сдачи на хранение или уничтожения <24>.

———————————

<24> Моченов В.Ю. Правовое регулирование электронной коммерции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.

И.Р. Салиев считает целесообразным использовать в правовом обороте термин «электронная коммерческая деятельность», который может быть основой правовой модели регулирования электронной торговли. Включение в законодательство данного термина позволит урегулировать отношения в сфере осуществления электронной торговли в соответствии с международными актами в сфере осуществления электронной коммерческой деятельности <25>.

———————————

<25> Салиев И.Р. Гражданско-правовое регулирование электронной торговли в России: современная правовая модель: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2013.

В то же время имеется ряд альтернативных предложений по закреплению понятия «электронный документ», в частности, в рамках разработки и принятия специального закона «Об электронной торговле» <26>. Развивая эти предложения, И.Р. Салиев считает, что в данном законе «электронный документ — форма представления в электронной среде документа, состоящего из двух частей: содержательной, которая включает в себя информацию о содержании документа, и реквизитной, содержащей идентифицирующие атрибуты (наименование документа, время и место создания, данные об авторе и т.д.) и атрибуты защиты (электронную подпись)» <27>.

———————————

<26> В литературе отмечается, что электронная торговля — это не новый вид договоров, а усовершенствованный способ оформления традиционных обязательств, таких как купля-продажа, возмездное оказание услуг, расчеты и др. См.: Васильев С.В. Правовое регулирование электронной коммерции // Актуальные проблемы гражданского права: Сб. статей. Вып. 4 / Под ред. М.И. Брагинского. М.: Норма, 2002. С. 307.

<27> Салиев И.Р. Указ. соч.

Указанная практика настойчиво свидетельствует о крайней необходимости использования электронных документов в гражданском обороте.

Термин «электронный архив» не является законодательно определенным, что оставляет свободу для его разнообразных трактовок. Единственным официальным вариантом является определение из проекта закона «Об электронном документе», который до сих пор не принят. Как следует из текста законопроекта, «электронный архив — это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации» (под словом «массив» здесь понимается всего лишь «набор»). Таким образом, основная нагрузка по определению электронного архива перекладывается на различные нормативные акты и на термин «электронный документ».

Что касается технологических аспектов рассмотрения данной категории, то здесь электронный архив выступает как система структурированного хранения электронных документов, обеспечивающая надежность хранения, конфиденциальность и разграничение прав доступа, отслеживание истории использования документа, быстрый и удобный поиск. Электронный архив представляет собой информационную систему, специальное программное обеспечение, призванное автоматизировать процедуры управления архивным фондом документов организации в соответствии с требованиями государственного нормативного регулирования и спецификой внутренних процессов компании. В то же время электронный архив — интегрированный комплекс программных и технических средств, предназначенный для хранения архивных документов в электронном виде. Ключевое слово здесь — «интегрированный». Зачастую электронный архив воспринимают как традиционный архив, где вместо бумажных дел содержатся соответствующие документы на машинных носителях (дискеты, компакт-диски). При таком подходе разница между бумажным и электронным вариантами архива невелика, а эффективность использования такого архива ограничена скоростью работы человека, наличием свободного места для хранения машинных носителей и т.п.

Документооборот и архивирование информации:

опыт ведомственной организации

Организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы, представляет собой информационную систему, куда могут быть отнесены библиотеки, архивы, информационные фонды, банки данных, электронные информационные системы, базы данных и др. <28>.

———————————

<28> Алексеева Д.Г., Андреев В.К., Андреева Л.В. и др. Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011.

Особое внимание организации хранения электронных документов уделяют сегодня многие специалисты сферы документоведения, документационного обеспечения управления (ДОУ) и архивоведения, они поднимают ряд важнейших проблем по хранению электронных документов <29>. Однако в нормативно-правовой сфере регулированию этих проблем сегодня уделено явно недостаточное внимание.

———————————

<29> Храмцовская Н. Как хранить электронные документы? Советы эксперта Тихонов В.И. Организация архивного хранения электронных документов // Информационные технологии и электронные документы в контексте архивного хранения. Статьи разных лет. М.: Изд-во главного архивного управления Москвы, 2009. С. 135 — 167; Костенкова С. Передача документов с персональными данными в архив 

В настоящее время можно только указать на отдельные попытки внедрения и ведения электронного документооборота и электронных архивов и баз данных в системе правоохранительных органов и учреждений. В качестве примера можно привести деятельность нотариусов и нотариальных контор, работа которых в связи со спецификой требует известной информатизации. Так, были спроектированы положения о двух новых важнейших реестрах, в отношении которых указывалось следующее: второй реестр — это реестр нотариальных документов, представляющий собой, по существу, единый электронный архив нотариальных документов; введение такого реестра позволит решить проблему стремительного разрастания бумажных архивов нотариусов России, а также создаст дополнительные гарантии защищенности архивных данных от повреждения или уничтожения <30>.

———————————

<30> Ушаков А.А. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2015.

Отдельно следует выделить специальные программно-управленческие документы, направленные на развитие судебной системы, в частности Программу «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы». Так, в рамках реализации магистральной задачи повышения качества осуществления правосудия и совершенствования судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, в том числе путем обеспечения открытости и доступности правосудия, предполагается развитие информатизации судебной системы и внедрение современных информационных технологий в деятельность судебной системы. Внедрение современных технологий расширяется за счет системы исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, включая создание единой автоматизированной информационной системы Федеральной службы судебных приставов и электронного архива для хранения электронных документов с целью перехода на принудительное исполнение в электронном виде.

Создание электронных архивов осуществляется в рамках использования информационно-телекоммуникационных технологий в суде, перехода на электронный документооборот. Так, в настоящее время в рамках ГАС «Правосудие» суды формируют электронные архивы банков судебных решений по определенной тематике. В целях формирования электронных архивов судебных дел и решений предлагается создать единый информационный центр.

В рамках расширения электронного массива документов, образующихся в порядке судебно-процессуальной деятельности, идет работа по созданию мобильного правосудия, электронного правосудия, внедрению программных средств аналитического обеспечения деятельности, дальнейшие работы по осуществлению сканирования всех поступающих в суды документов, а также по формированию электронных дел и электронного архива судебных дел. Предполагается создание комплекса сканирования и хранения электронных образов судебных документов, а также продолжение проведения работ по переводу судебных архивов в электронный вид <31>.

———————————

<31> Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013.

Исследователи дают ряд рекомендаций нормативного характера, направленных на обеспечение сохранности судебно-процессуальной документации. Чтобы избежать соответствующих проблем с судебными архивами, по мнению Л.К. Терещенко, должны быть установлены правила, позволяющие обеспечить не только их физическую сохранность, но и реальную возможность их прочтения и использования в течение всего установленного срока хранения. Представляется целесообразным также формировать дубликаты архивов, которые хранились бы в ином месте, исключив тем самым случайную гибель или повреждение материальных носителей <32>.

———————————

<32> Там же.

Как считает А.П. Мазуренко, создание национального электронного архива законодательства России — задача огромного культурного, научного и практического значения. Она имеет целью представить неограниченному кругу пользователей (политикам, ученым, государственным служащим, аспирантам, студентам) весь массив законодательства России, от первых кодексов обычного права до актов действующего законодательства, принятых в последние годы. Национальный архив может быть использован для изучения истории правового регулирования, сравнительных правовых исследований в кодификации законодательства и проработке различных версий правовой реформы <33>.

———————————

<33> Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юристъ, 2010.

Л.К. Терещенко выделяет ряд экономических причин, которые способствуют медленному росту рынка электронной подписи и электронного документооборота. К таковым она относит недостаточное стимулирование поставщиков услуг, медленное развитие различных приложений электронной цифровой подписи, предпочтение реализовать решения, разработанные в банковском секторе. Это замедляет процесс разработки совместимых решений. Отсутствие приложений, таких как комплексные решения для электронных архивов, также не способствует развитию многоцелевой электронной подписи, которая требует достижения критической массы пользователей. Использование электронной подписи в электронных государственных услугах уже достигло определенного объема и должно быть важным фактором в будущем <34>.

———————————

<34> Терещенко Л.К. Указ. соч.

Федеральная служба по финансовым рынкам информационным письмом от 27 октября 2010 г. распространила Технические рекомендации по представлению электронных документов в ФСФР России, в соответствии с разделом 2 которых при формировании участником пакета документов при помощи СКЗИ Сигнал-Ком ЭЦП подписывается web-формой с электронным документом, затем файлы, содержащие web-форму и электронный документ, упаковываются в zip-архив для отправки в ФСФР России <35>.

———————————

<35> Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи» (постатейный) / Под ред. Н.Н. Ковалевой // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

 

Многие органы государственной власти давно обозначили локальное практическое применение пакетов электронных документов. Так, согласно Приказу Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. N 8н <36> установлены правила рассмотрения такой документации:

———————————

<36> См.: Приказ Казначейства России от 10 октября 2008 г. N 8н (в ред. от 6 сентября 2013 г.) «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» // БНА ФОИВ. 2008. N 51. 22 дек.

— в случае одновременного поступления в орган Федерального казначейства от финансового органа нескольких пакетов электронных документов соответствующие пакеты электронных документов исполняются органом Федерального казначейства в порядке очередности по дате и времени формирования пакетов электронных документов;

— при недостаточности на лицевом счете бюджета средств для осуществления кассовых выплат по всем расчетным документам, входящим в представленный финансовым органом пакет электронных документов, очередность их исполнения орган Федерального казначейства не устанавливает (в этом случае неисполненный пакет электронных документов регистрируется в Журнале регистрации неисполненных документов, и орган Федерального казначейства направляет финансовому органу протокол в электронном виде, в котором указывается причина возврата).

Особое значение в развитии цифровых технологий видят в создании электронных культурных объектов, что получило в практике название «Электронная культура» (Digital Culture, или E-culture). Эта область культурной деятельности связана с электронными версиями объектов культурного наследия: с изобразительным искусством (живописью, графикой, скульптурой), перформативными искусствами (музыкой, театром, танцем и проч.), недвижимым культурным наследием (архитектурой, культурным ландшафтом), кино, телевидением и т.д. Электронная культура также включает в себя произведения, которые сразу создавались в электронной форме (born digital objects), например сетевое искусство, реконструкции в виртуальной и расширенной реальности, новые интерактивные рассказы. В электронную культуру входят также электронные версии учреждений памяти (библиотек, музеев, архивов) <37>.

———————————

<37> Варэлис А.М. Электронная культура: теория, технология, образование // Культура: управление, экономика, право. 2007. N 4.

Благодаря электронным публикациям архивных документов усиливается влияние архивов на общественное мнение, что создает интеллектуальный контекст межгосударственного сотрудничества. В Интернете действуют сайты различных международных проектов, посвященные межгосударственным отношениям, а также изучению истории международных отношений и внешней политики России <38>.

———————————

<38> Александров А.А. Участие России в международном сотрудничестве в сфере культурных ценностей: историко-правовой аспект // Право и управление. XXI век. 2011. N 1. С. 22 — 32.

Нормативное регулирование электронных документов

и документооборота: векторы развития

 

Страны Союза Независимых Государств и ближнего зарубежья значительно дальше продвинулись в вопросе совершенствования законодательства об электронном документообороте в рамках создания специальных законодательных актов. В настоящее время в ряде государств — участников СНГ действуют законы об электронном документе (в Республиках Армения, Беларусь, Молдова, Узбекистан, Кыргызстан, Азербайджан, Казахстан и др.).

Так, в Республике Беларусь в начале 2010 г. был опубликован текст нового Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», который вступил в силу через год после официального опубликования (т.е. в начале 2011 г.) и призван заменить ныне действующий с 2000 г. Закон Республики Беларусь «Об электронном документе». Следует обратить внимание на то, что новый Закон конкретизирует и дополняет ряд правовых норм, связанных с применением электронных документов, включая само это понятие. В повседневном обиходе под «электронными документами» нередко понимают любые виды документов, созданных и хранимых с помощью компьютера.

В свою очередь, пункт 10 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 7 января 2003 г. N 370 «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» <39> дает свое самостоятельное определение электронного документа. Согласно положениям закона электронный документ — это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме и удостоверена посредством электронной цифровой подписи.

———————————

<39> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. N 1 — 2. Ст. 1.

Специалисты отмечают весьма положительную практику западных стран в использовании инструментов электронного документооборота в деятельности органов правоохранительной системы, в частности опыт США, которые, так же как и Сингапур, можно отнести к числу стран, одними из первых начавших внедрять электронное правосудие <40>.

———————————

<40> Электронное правосудие. Steptoe & Jonson, США. Текст документа официально опубликован не был.  

В США существует система «Управление делами/Электронный Архив дел» (Case Management/Electronic Case Files, CM/ECF). Как следует из названия, указанная система является, по существу, специализированной системой электронного документооборота, обеспечивающей движение электронных документов в суде и их хранение <41>.

———————————

<41> Романенкова С.В. Понятие электронного правосудия, его генезис и внедрение в правоприменительную практику зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. N 4. С. 26 — 31.

Как отмечают исследователи, в рамках представления возможности открытия государственными организациями своих систем управления знаниями для общественности немецкое Федеральное министерство финансов проводило разработку электронной системы управления архивами публичных актов, которая предполагала автоматическую маршрутизацию, хранение и публикацию документов на закрытых или общедоступных веб-узлах в зависимости от грифа <42>.

———————————

<42> Ковалева Н.Н. Информационное право России: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2007.

Благодаря электронным публикациям архивных документов усиливается влияние архивов на общественное мнение, что создает интеллектуальный контекст межгосударственного сотрудничества. В Интернете действуют сайты различных международных проектов, посвященные межгосударственным отношениям, а также изучению истории международных отношений и внешней политики России <43>. На фоне зарубежного опыта российская правовая действительность в этой части оставляет желать лучшего. В целом можно назвать развитие законодательства в указанной сфере хаотичным и фрагментарным <44>.

———————————

<43> Александров А.А. Указ. соч.

<44> Храмцовская Н.А. Тихая электронная революция в делопроизводстве и архивном деле // Секретарь-референт. 2010. N 12.

Весьма своевременно отмечается отсутствие эффективной координации законотворческой деятельности, ведущейся по разным направлениям, что приводит к разработке правового регулирования использования электронных документов «квадратно-гнездовым» способом. Проблема заключается в определении конкретных сроков хранения различного рода электронных документов, чему иной раз способствует полное отсутствие хоть какой-либо нормативно-методической документации по организации их хранения в организациях и государственных архивах <45>.

———————————

<45> Там же.

Специалисты, занимающиеся проблемами внедрения электронного документооборота, выделяют политический, технологический, организационный и правовой уровни, на которых одновременно должны решаться существующие проблемы. Все указанные уровни испытывают определенные проблемы. Однако значительные трудности обнаруживаются на организационном и правовом уровнях, что, возможно, обусловлено близостью их характера, определяемого необходимостью правовой регламентации как управленческих, так и чисто регулятивных задач.

Справедливости ради стоит отметить, что организационный уровень, несмотря на известные «административные барьеры», получил некоторое нормативное обеспечение. Так, на федеральном уровне в рамках обеспечения решения наболевших вопросов, прежде всего по организации межведомственного электронного взаимодействия, были приняты:

— Положение о системе межведомственного электронного документооборота (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754 <46>);

———————————

<46> СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4614.

— распоряжение Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти» <47>;

———————————

<47> СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4818.

— Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 <48>).

———————————

<48> СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4823.

Так, в соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия теперь помимо системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в России появится единая система межведомственного электронного взаимодействия (МЭВ). Оператором новой системы стало Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, которому было поручено ввести систему в эксплуатацию и утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Система МЭВ должна обеспечить помимо прочего получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства и возможности представления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме (п. 7 «б» Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия).

Что касается правового уровня, то основная и магистральная линия развития законодательства в обозначенной сфере направлена на закрепление возможности использования электронных документов без электронной цифровой подписи. При этом вырастает задача обеспечить баланс и даже определенный компромисс между требованиями законодательства о персональных данных, направленного, как известно, на защиту персональных данных, запрета на их использование в иных целях, чем те, что первоначально предполагались, и всемерным информационным электронным обменом в рамках деятельности различных субъектов, получающих персональные данные граждан <49>.

———————————

<49> Храмцовская Н.А. Тихая электронная революция в делопроизводстве и архивном деле.

Определенные сложности связаны также с многоуровневостью законодательно-нормативной базы — с существованием законодательно-нормативного регулирования не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Постепенно начинает все более отчетливо проявляться тенденция накопления существенных различий в законодательно-нормативной базе регионов, и прежде всего в той ее части, что регламентирует порядок электронного документооборота и применения электронных документов <50>.

———————————

<50> Там же.

Отдельной самостоятельной проблемой, вырастающей из необходимости обеспечения единства системы поиска информации, является потребность стандартизации массивов метаданных об информационных ресурсах. Как справедливо полагает В.М. Ларин, развитие систем их классификации и каталогизации должны стать основой создания эффективных средств навигации в российском информационном пространстве, а также постоянно действующего мониторинга информационных ресурсов (прежде всего государственных) и информационной деятельности <51>.

———————————

<51> Ларин В.М. Электронные документы: нормативно-методическое обеспечение // Вестник архивиста. 2009. N 2.

По мнению С.И. Семилетова, самостоятельного нормативного регулирования на уровне специальных законов или отдельных нормативных правовых актов требуют формы документального представления (записей) программ для ЭВМ, базы данных и идентифицируемых записей в базы данных, а также вэб-сайта как особые виды электронных документов. Кроме того, в указанном порядке должен определяться юридический статус субъектов, ответственных за состояние этих форм документированной информации и обеспечивающих их безопасность <52>.

———————————

<52> Семилетов С.И. Указ. соч.

Все-таки, несмотря на проблемы в законодательстве, в последнее время намечается активное расширение сферы использования электронных документов как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности.

В рамках постепенной интеграции с законодательством Европейского союза и приведения в соответствие нормативной базы в сфере информационных ресурсов с общеевропейскими правилами были приняты Федеральные законы от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» <53> и от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации государственных, муниципальных и судебных органов» <54>. В дальнейшем данные нормативные акты и действующее европейское законодательство послужили основой для разработки проектов других законов, например Закона об ЭЦП.

———————————

<53> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3451.

<54> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

В настоящее время разработан и находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ проект Федерального закона «Об электронном документе» N 107599-3 <55> (внесенный группой депутатов (Профильный комитет — Комитет по информационной политике)). Согласно положениям законопроекта электронный документ определяется как документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. В свою очередь, электронный архив — это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

———————————

<55> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: http://www.duma.ru.

В соответствии с пунктом 2 ст. 7 законопроекта «Об электронном документе» при хранении электронных документов в электронном архиве должны обеспечиваться:

— защита электронных документов от несанкционированного доступа и от искажений;

— возможность предоставления заинтересованным лицам доступа к хранимым электронным документам в порядке, предусмотренном федеральными законами;

— возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения;

— возможность представления хранимых электронных документов в виде копии на бумажном носителе.

Определяется также порядок хранения электронных документов, аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предоставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге.

В заключение стоит отметить, что законодательно-нормативные акты должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному документообороту. Необходимо принимать во внимание и многоукладность современного российского делопроизводства, когда делопроизводство даже в организациях одного сектора экономики, работающих в одном правовом поле, может существенно различаться, в немалой степени в зависимости от их ресурсов и готовности использовать современные технологии.