Законодательство об электронных документах и их архивах. часть 2

Документооборот и архивирование информации:
опыт ведомственной организации

Организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информационных технологий, в том числе с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы, представляет собой информационную систему, куда могут быть отнесены библиотеки, архивы, информационные фонды, банки данных, электронные информационные системы, базы данных и др. <28>.
———————————
<28> Алексеева Д.Г., Андреев В.К., Андреева Л.В. и др. Российское предпринимательское право: Учебник / Отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М.: Проспект, 2011.

Особое внимание организации хранения электронных документов уделяют сегодня многие специалисты сферы документоведения, документационного обеспечения управления (ДОУ) и архивоведения, они поднимают ряд важнейших проблем по хранению электронных документов <29>. Однако в нормативно-правовой сфере регулированию этих проблем сегодня уделено явно недостаточное внимание.
———————————
<29> Храмцовская Н. Как хранить электронные документы? Советы эксперта // http://ecm-journal.ru/docs/Kak-khranit-ehlektronnye-dokumenty-Sovety-ehksperta.aspx; Тихонов В.И. Организация архивного хранения электронных документов // Информационные технологии и электронные документы в контексте архивного хранения. Статьи разных лет. М.: Изд-во главного архивного управления Москвы, 2009. С. 135 — 167; Костенкова С. Передача документов с персональными данными в архив // http://ecm-journal.ru/blog/post/Peredacha-dokumentov-s-personalnymi-dannymi-v-arkhiv.aspx.

В настоящее время можно только указать на отдельные попытки внедрения и ведения электронного документооборота и электронных архивов и баз данных в системе правоохранительных органов и учреждений. В качестве примера можно привести деятельность нотариусов и нотариальных контор, работа которых в связи со спецификой требует известной информатизации. Так, были спроектированы положения о двух новых важнейших реестрах, в отношении которых указывалось следующее: второй реестр — это реестр нотариальных документов, представляющий собой, по существу, единый электронный архив нотариальных документов; введение такого реестра позволит решить проблему стремительного разрастания бумажных архивов нотариусов России, а также создаст дополнительные гарантии защищенности архивных данных от повреждения или уничтожения <30>.
———————————
<30> Ушаков А.А. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации о нотариате (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. М.: Деловой двор, 2015.

Отдельно следует выделить специальные программно-управленческие документы, направленные на развитие судебной системы, в частности Программу «Развитие судебной системы России на 2013 — 2020 годы». Так, в рамках реализации магистральной задачи повышения качества осуществления правосудия и совершенствования судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций, в том числе путем обеспечения открытости и доступности правосудия, предполагается развитие информатизации судебной системы и внедрение современных информационных технологий в деятельность судебной системы. Внедрение современных технологий расширяется за счет системы исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, включая создание единой автоматизированной информационной системы Федеральной службы судебных приставов и электронного архива для хранения электронных документов с целью перехода на принудительное исполнение в электронном виде.
Создание электронных архивов осуществляется в рамках использования информационно-телекоммуникационных технологий в суде, перехода на электронный документооборот. Так, в настоящее время в рамках ГАС «Правосудие» суды формируют электронные архивы банков судебных решений по определенной тематике. В целях формирования электронных архивов судебных дел и решений предлагается создать единый информационный центр.
В рамках расширения электронного массива документов, образующихся в порядке судебно-процессуальной деятельности, идет работа по созданию мобильного правосудия, электронного правосудия, внедрению программных средств аналитического обеспечения деятельности, дальнейшие работы по осуществлению сканирования всех поступающих в суды документов, а также по формированию электронных дел и электронного архива судебных дел. Предполагается создание комплекса сканирования и хранения электронных образов судебных документов, а также продолжение проведения работ по переводу судебных архивов в электронный вид <31>.
———————————
<31> Терещенко Л.К. Модернизация информационных отношений и информационного законодательства: Монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013.

Исследователи дают ряд рекомендаций нормативного характера, направленных на обеспечение сохранности судебно-процессуальной документации. Чтобы избежать соответствующих проблем с судебными архивами, по мнению Л.К. Терещенко, должны быть установлены правила, позволяющие обеспечить не только их физическую сохранность, но и реальную возможность их прочтения и использования в течение всего установленного срока хранения. Представляется целесообразным также формировать дубликаты архивов, которые хранились бы в ином месте, исключив тем самым случайную гибель или повреждение материальных носителей <32>.
———————————
<32> Там же.

Как считает А.П. Мазуренко, создание национального электронного архива законодательства России — задача огромного культурного, научного и практического значения. Она имеет целью представить неограниченному кругу пользователей (политикам, ученым, государственным служащим, аспирантам, студентам) весь массив законодательства России, от первых кодексов обычного права до актов действующего законодательства, принятых в последние годы. Национальный архив может быть использован для изучения истории правового регулирования, сравнительных правовых исследований в кодификации законодательства и проработке различных версий правовой реформы <33>.
———————————
<33> Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юристъ, 2010.

Л.К. Терещенко выделяет ряд экономических причин, которые способствуют медленному росту рынка электронной подписи и электронного документооборота. К таковым она относит недостаточное стимулирование поставщиков услуг, медленное развитие различных приложений электронной цифровой подписи, предпочтение реализовать решения, разработанные в банковском секторе. Это замедляет процесс разработки совместимых решений. Отсутствие приложений, таких как комплексные решения для электронных архивов, также не способствует развитию многоцелевой электронной подписи, которая требует достижения критической массы пользователей. Использование электронной подписи в электронных государственных услугах уже достигло определенного объема и должно быть важным фактором в будущем <34>.
———————————
<34> Терещенко Л.К. Указ. соч.

Федеральная служба по финансовым рынкам информационным письмом от 27 октября 2010 г. распространила Технические рекомендации по представлению электронных документов в ФСФР России, в соответствии с разделом 2 которых при формировании участником пакета документов при помощи СКЗИ Сигнал-Ком ЭЦП подписывается web-формой с электронным документом, затем файлы, содержащие web-форму и электронный документ, упаковываются в zip-архив для отправки в ФСФР России <35>.
———————————
<35> Коржов В.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ «Об электронной подписи» (постатейный) / Под ред. Н.Н. Ковалевой // СПС «КонсультантПлюс». 2011.

Многие органы государственной власти давно обозначили локальное практическое применение пакетов электронных документов. Так, согласно Приказу Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. N 8н <36> установлены правила рассмотрения такой документации:
———————————
<36> См.: Приказ Казначейства России от 10 октября 2008 г. N 8н (в ред. от 6 сентября 2013 г.) «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов» // БНА ФОИВ. 2008. N 51. 22 дек.

— в случае одновременного поступления в орган Федерального казначейства от финансового органа нескольких пакетов электронных документов соответствующие пакеты электронных документов исполняются органом Федерального казначейства в порядке очередности по дате и времени формирования пакетов электронных документов;
— при недостаточности на лицевом счете бюджета средств для осуществления кассовых выплат по всем расчетным документам, входящим в представленный финансовым органом пакет электронных документов, очередность их исполнения орган Федерального казначейства не устанавливает (в этом случае неисполненный пакет электронных документов регистрируется в Журнале регистрации неисполненных документов, и орган Федерального казначейства направляет финансовому органу протокол в электронном виде, в котором указывается причина возврата).
Особое значение в развитии цифровых технологий видят в создании электронных культурных объектов, что получило в практике название «Электронная культура» (Digital Culture, или E-culture). Эта область культурной деятельности связана с электронными версиями объектов культурного наследия: с изобразительным искусством (живописью, графикой, скульптурой), перформативными искусствами (музыкой, театром, танцем и проч.), недвижимым культурным наследием (архитектурой, культурным ландшафтом), кино, телевидением и т.д. Электронная культура также включает в себя произведения, которые сразу создавались в электронной форме (born digital objects), например сетевое искусство, реконструкции в виртуальной и расширенной реальности, новые интерактивные рассказы. В электронную культуру входят также электронные версии учреждений памяти (библиотек, музеев, архивов) <37>.
———————————
<37> Варэлис А.М. Электронная культура: теория, технология, образование // Культура: управление, экономика, право. 2007. N 4.

Благодаря электронным публикациям архивных документов усиливается влияние архивов на общественное мнение, что создает интеллектуальный контекст межгосударственного сотрудничества. В Интернете действуют сайты различных международных проектов, посвященные межгосударственным отношениям, а также изучению истории международных отношений и внешней политики России <38>.
———————————
<38> Александров А.А. Участие России в международном сотрудничестве в сфере культурных ценностей: историко-правовой аспект // Право и управление. XXI век. 2011. N 1. С. 22 — 32.

Нормативное регулирование электронных документов
и документооборота: векторы развития

Страны Союза Независимых Государств и ближнего зарубежья значительно дальше продвинулись в вопросе совершенствования законодательства об электронном документообороте в рамках создания специальных законодательных актов. В настоящее время в ряде государств — участников СНГ действуют законы об электронном документе (в Республиках Армения, Беларусь, Молдова, Узбекистан, Кыргызстан, Азербайджан, Казахстан и др.).
Так, в Республике Беларусь в начале 2010 г. был опубликован текст нового Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи», который вступил в силу через год после официального опубликования (т.е. в начале 2011 г.) и призван заменить ныне действующий с 2000 г. Закон Республики Беларусь «Об электронном документе». Следует обратить внимание на то, что новый Закон конкретизирует и дополняет ряд правовых норм, связанных с применением электронных документов, включая само это понятие. В повседневном обиходе под «электронными документами» нередко понимают любые виды документов, созданных и хранимых с помощью компьютера.
В свою очередь, пункт 10 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 7 января 2003 г. N 370 «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» <39> дает свое самостоятельное определение электронного документа. Согласно положениям закона электронный документ — это документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме и удостоверена посредством электронной цифровой подписи.
———————————
<39> Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2003. N 1 — 2. Ст. 1.

Специалисты отмечают весьма положительную практику западных стран в использовании инструментов электронного документооборота в деятельности органов правоохранительной системы, в частности опыт США, которые, так же как и Сингапур, можно отнести к числу стран, одними из первых начавших внедрять электронное правосудие <40>.
———————————
<40> Электронное правосудие. Steptoe & Jonson, США. Текст документа официально опубликован не был. URL: http://pravo.ru/interpravo/doc/view/105/?lang=1&page=1.

В США существует система «Управление делами/Электронный Архив дел» (Case Management/Electronic Case Files, CM/ECF). Как следует из названия, указанная система является, по существу, специализированной системой электронного документооборота, обеспечивающей движение электронных документов в суде и их хранение <41>.
———————————
<41> Романенкова С.В. Понятие электронного правосудия, его генезис и внедрение в правоприменительную практику зарубежных стран // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. N 4. С. 26 — 31.

Как отмечают исследователи, в рамках представления возможности открытия государственными организациями своих систем управления знаниями для общественности немецкое Федеральное министерство финансов проводило разработку электронной системы управления архивами публичных актов, которая предполагала автоматическую маршрутизацию, хранение и публикацию документов на закрытых или общедоступных веб-узлах в зависимости от грифа <42>.
———————————
<42> Ковалева Н.Н. Информационное право России: Учеб. пособие. М.: Дашков и Ко, 2007.

Благодаря электронным публикациям архивных документов усиливается влияние архивов на общественное мнение, что создает интеллектуальный контекст межгосударственного сотрудничества. В Интернете действуют сайты различных международных проектов, посвященные межгосударственным отношениям, а также изучению истории международных отношений и внешней политики России <43>. На фоне зарубежного опыта российская правовая действительность в этой части оставляет желать лучшего. В целом можно назвать развитие законодательства в указанной сфере хаотичным и фрагментарным <44>.
———————————
<43> Александров А.А. Указ. соч.
<44> Храмцовская Н.А. Тихая электронная революция в делопроизводстве и архивном деле // Секретарь-референт. 2010. N 12.

Весьма своевременно отмечается отсутствие эффективной координации законотворческой деятельности, ведущейся по разным направлениям, что приводит к разработке правового регулирования использования электронных документов «квадратно-гнездовым» способом. Проблема заключается в определении конкретных сроков хранения различного рода электронных документов, чему иной раз способствует полное отсутствие хоть какой-либо нормативно-методической документации по организации их хранения в организациях и государственных архивах <45>.
———————————
<45> Там же.

Специалисты, занимающиеся проблемами внедрения электронного документооборота, выделяют политический, технологический, организационный и правовой уровни, на которых одновременно должны решаться существующие проблемы. Все указанные уровни испытывают определенные проблемы. Однако значительные трудности обнаруживаются на организационном и правовом уровнях, что, возможно, обусловлено близостью их характера, определяемого необходимостью правовой регламентации как управленческих, так и чисто регулятивных задач.
Справедливости ради стоит отметить, что организационный уровень, несмотря на известные «административные барьеры», получил некоторое нормативное обеспечение. Так, на федеральном уровне в рамках обеспечения решения наболевших вопросов, прежде всего по организации межведомственного электронного взаимодействия, были приняты:
— Положение о системе межведомственного электронного документооборота (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. N 754 <46>);
———————————
<46> СЗ РФ. 2009. N 39. Ст. 4614.

— распоряжение Правительства РФ от 2 октября 2009 г. N 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти» <47>;
———————————
<47> СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4818.

— Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (утв. Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 <48>).
———————————
<48> СЗ РФ. 2010. N 38. Ст. 4823.

Так, в соответствии с Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия теперь помимо системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) в России появится единая система межведомственного электронного взаимодействия (МЭВ). Оператором новой системы стало Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, которому было поручено ввести систему в эксплуатацию и утвердить технические требования к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия.
Система МЭВ должна обеспечить помимо прочего получение, обработку и доставку электронных сообщений в рамках информационного взаимодействия органов и организаций с обеспечением фиксации времени передачи, целостности и подлинности электронных сообщений, указания их авторства и возможности представления сведений, позволяющих проследить историю движения электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме (п. 7 «б» Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия).
Что касается правового уровня, то основная и магистральная линия развития законодательства в обозначенной сфере направлена на закрепление возможности использования электронных документов без электронной цифровой подписи. При этом вырастает задача обеспечить баланс и даже определенный компромисс между требованиями законодательства о персональных данных, направленного, как известно, на защиту персональных данных, запрета на их использование в иных целях, чем те, что первоначально предполагались, и всемерным информационным электронным обменом в рамках деятельности различных субъектов, получающих персональные данные граждан <49>.
———————————
<49> Храмцовская Н.А. Тихая электронная революция в делопроизводстве и архивном деле.

Определенные сложности связаны также с многоуровневостью законодательно-нормативной базы — с существованием законодательно-нормативного регулирования не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях. Постепенно начинает все более отчетливо проявляться тенденция накопления существенных различий в законодательно-нормативной базе регионов, и прежде всего в той ее части, что регламентирует порядок электронного документооборота и применения электронных документов <50>.
———————————
<50> Там же.

Отдельной самостоятельной проблемой, вырастающей из необходимости обеспечения единства системы поиска информации, является потребность стандартизации массивов метаданных об информационных ресурсах. Как справедливо полагает В.М. Ларин, развитие систем их классификации и каталогизации должны стать основой создания эффективных средств навигации в российском информационном пространстве, а также постоянно действующего мониторинга информационных ресурсов (прежде всего государственных) и информационной деятельности <51>.
———————————
<51> Ларин В.М. Электронные документы: нормативно-методическое обеспечение // Вестник архивиста. 2009. N 2.

По мнению С.И. Семилетова, самостоятельного нормативного регулирования на уровне специальных законов или отдельных нормативных правовых актов требуют формы документального представления (записей) программ для ЭВМ, базы данных и идентифицируемых записей в базы данных, а также вэб-сайта как особые виды электронных документов. Кроме того, в указанном порядке должен определяться юридический статус субъектов, ответственных за состояние этих форм документированной информации и обеспечивающих их безопасность <52>.
———————————
<52> Семилетов С.И. Указ. соч.

Все-таки, несмотря на проблемы в законодательстве, в последнее время намечается активное расширение сферы использования электронных документов как в государственном управлении, так и в коммерческой деятельности.
В рамках постепенной интеграции с законодательством Европейского союза и приведения в соответствие нормативной базы в сфере информационных ресурсов с общеевропейскими правилами были приняты Федеральные законы от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» <53> и от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации государственных, муниципальных и судебных органов» <54>. В дальнейшем данные нормативные акты и действующее европейское законодательство послужили основой для разработки проектов других законов, например Закона об ЭЦП.
———————————
<53> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3451.
<54> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

В настоящее время разработан и находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ проект Федерального закона «Об электронном документе» N 107599-3 <55> (внесенный группой депутатов (Профильный комитет — Комитет по информационной политике)). Согласно положениям законопроекта электронный документ определяется как документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме. В свою очередь, электронный архив — это массив электронных документов, подлежащий хранению в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.
———————————
<55> Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: http://www.duma.ru.

В соответствии с пунктом 2 ст. 7 законопроекта «Об электронном документе» при хранении электронных документов в электронном архиве должны обеспечиваться:
— защита электронных документов от несанкционированного доступа и от искажений;
— возможность предоставления заинтересованным лицам доступа к хранимым электронным документам в порядке, предусмотренном федеральными законами;
— возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения;
— возможность представления хранимых электронных документов в виде копии на бумажном носителе.
Определяется также порядок хранения электронных документов, аналогично соответствующей процедуре для бумажных архивов: документы должны быть защищены от несанкционированного доступа и от искажений; необходимо предусмотреть возможность доступа всем заинтересованным участникам; обязательна возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможно предоставление хранимых электронных документов в виде копии на бумаге.
В заключение стоит отметить, что законодательно-нормативные акты должны учитывать, что переход от бумажного документооборота идет не к чисто электронному, а к смешанному документообороту. Необходимо принимать во внимание и многоукладность современного российского делопроизводства, когда делопроизводство даже в организациях одного сектора экономики, работающих в одном правовом поле, может существенно различаться, в немалой степени в зависимости от их ресурсов и готовности использовать современные технологии.